编者按

财政管理是做好财政工作的“内功”。财政部部长蓝佛安指出，从更高站位、更广视野看，履行好党中央赋予的职责、发挥财政的职能作用，财政管理只能加强、不能放松。要在系统化、精细化、标准化、法治化上下大功夫，财政资金到哪里，财政管理就要跟进到哪里。预算报告立足更好地保障党中央决策部署落实落地，从推进财政效率变革、效益提升的高度来推动财政科学管理，全面部署了加强财政资源和预算统筹、零基预算改革、加强预算绩效管理等重点任务。本报策划推出“加强财政科学管理”专题报道，细致梳理各项相关工作实际进展，广泛对话人大代表，深度访谈专家学者，以期挖掘亮点，总结经验，推动财政管理提质增效。

存量带动增量 闲置资产“活”了

敖阳利

预算报告明确，2025年实施更加积极的财政政策，必须坚持做优增量、盘活存量。要统筹各类财政资金资产资源，推动做优增量和盘活存量相结合，通过盘活存量来带动增量。

在财政收支呈现紧平衡的大背景下，近年来，各省财政部门纷纷主动作为、创新举措，开展闲置资产清理盘活、推动国有资产高效盘活利用以及促进财政挖潜增收等，并鼓励市县因地制宜探寻资产盘活路径，取得了阶段性成效，既落实了过紧日子要求，又进一步深化了预算管理。

盘活行政事业性国有资产

行政事业单位国有资产是党和国家事业发展的物质基础和重要保障。《国务院关于2023年度全国行政事业性国有资产管理情况的专项报告》显示，截至2023年末，全国行政事业性国有资产总额达64.2万亿元，其中，地方行政事业性国有资产总额为57.3万亿元。

“在财政紧平衡的形势下，加强财政资源统筹是应对收支矛盾、提升财政政策效能的关键举措。”全国人大代表，江苏省财政厅党组书记、厅长王天琦介绍，近年来，江苏深入推进资产盘活利用，全面开展国有资产清查盘活工作，推动账外资产入账、不动产确权登记、监管平台建设等。积极探索运用基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产支持型证券（ABS）等，通过市场化方式高质效盘活资产，提升资产统筹效能。

据了解，2023年，江苏省共清查出低效闲置行政事业性国有资产134.87亿元，通过优化在用、统筹调剂、共享共用、集中运营等方式盘活闲置资产60.43亿元，取得盘活收入30.44亿元，节约财政资金17.42亿元。

黑龙江省财政厅打造全省国有资产资源盘活平台，推进存量资产资源盘活利用和高效使用，2024年实现盘活变现收入140.57亿元，统筹用于化解政府债务等刚性支出。

天津市财政局搭建闲置资产共享平台，组织市级部门梳理重点瑕疵资产并积极推动利用，2024年累计盘活行政事业单位资源资产形成政府财力超300亿元。

全国人大代表，天津市财政局党组书记、局长吴丽祥介绍，按照预算报告部署，今年将统筹推进培育税源和盘活存量，持续推动实施一批行政事业单位资产盘活，切实将盘活国有资源资产转化为政府财力。

围绕推动存量资产盘活利用、促进财政挖潜增收，多省加强公物仓管理，搭建起统一、开放的资产调剂平台，开辟覆盖全省的跨部门、跨地区、跨级次资产调剂共享路径。

近年来，山东建立了覆盖全省的公物仓制度，搭建起统一开放的资产调剂平台。2024年， 全省各级公物仓累计调剂资产超4.4万台（件）、节约财政资金支出近2亿元。

2023年6月，安徽建成省、市、县（区）三级纵向全贯通、2万多家行政事业单位横向全覆盖的政府公物仓平台，实现供需信息对接、资产物尽其用。截至目前，安徽省公物仓平台累计入仓资产8.9万件、出仓调剂7.5万件。

“通过政府公物仓的调剂，促进闲置资产在各行政事业单位之间的流转，不仅提升了国有资产的使用效率，节约了财政资金，还有效满足了各单位的实际需求，使‘沉睡’的资产重新‘活起来’。”安徽省财政厅资产处相关负责人说。

此外，2023年底，浙江建立起全省全覆盖的公物仓管理机制，对行政事业单位长期低效运转、闲置、超标准配置等可调剂资产以及可共享共用资产，实行集中收储、调剂共享。

“各地盘活行政事业资产，真正做到了跨部门、跨地区，取得了实质性突破。”中国财政科学研究院原副院长、研究员白景明指出，以公物仓为例，过去在部门预算单位内盘活资产的空间规模很小，只有做到跨部门，才能真正发挥调剂余缺的作用。而同一省份不同地区之间的资产规模、结构差异也比较大，只有跨地区调剂资产，才能够更好地实现互补互济、节省支出。

围绕进一步提高行政事业单位国有资产配置和使用效益，今年1月初，财政部出台通知，明确建立全国行政事业单位国有资产调剂共享平台。预算报告再次强调，要发挥全国调剂平台作用，严控新增资产配置，盘活用好存量资产。

按照有关要求，目前各地正加快汇聚本地区资产调剂共享信息，推进全国范围内跨部门、跨级次、跨地区资产调剂共享。

鼓励市县探索盘活路径

2024年5月以来，四川省财政厅实施以县域为单位清理盘活闲置资产工作，组织县（市、区）人民政府对县域闲置学校、村卫生室、办公场所、站所用房等“四类资产”开展清理盘活，将资产“存量”转化为县域经济发展“增量”。

“在财政收支矛盾突出、紧平衡特征凸显的背景下，清理盘活闲置资产，有利于地方开源节流，腾出更多资源推动高质量发展。”四川省财政厅资产管理处相关负责人表示，“提升县域闲置资产盘活利用质效，能够进一步夯实县域经济基底。”

据统计，截至2024年11月底，四川省盘活“四类资产”原值46.05亿元、面积541.09万平方米，实现盘活收入17.83亿元，其中上缴国库资金16.5亿元。

在实施过程中，四川部分县（市、区）对县域闲置资产进行分类盘活，深度挖掘存量资产市场价值，促进闲置资产高效利用，让资产收益和节约资金在促进经济发展、强化民生保障中发挥了更大作用。

四川绵阳市平武县借着县域闲置资产盘活契机，将原平南羌族乡人民政府、平南小学、平南警务室等资产整合起来，通过招商引资方式进行红色旅游开发。

围绕推动“资源变资产、资产变资本”，四川内江市鼓励村级集体经济组织统筹利用村级闲置活动场所、办公用房等资产，通过联合经营、入股等多种经营方式，大力发展农产品加工、仓储等业态，全市盘活县域闲置资产账面价值约6800万元，实现盘活收入263.2万元。

安徽各市县因地制宜探索资产盘活与产业发展、民生保障等融合的新路径。其中，六安市通过改造升级、合作共建、出租出借等方式，将闲置校舍盘活用作老年学校、养老院、大学生实践站、研学基地等，将全市480余所闲置校舍的利用率提高至88%；黄山市通过“资产盘活+文旅融合”等模式，释放“资产盘活+”效应，进一步增强文旅产业发展后劲。

多举措提升盘活效果

在推进闲置资产盘活、高效利用中，各地通过用好财政激励手段、引入纪检监察等方式，进一步提升资产盘活利用成效。

围绕加强行政事业性国有资产管理支持科技创新，黑龙江省财政厅将科研仪器开放共享情况作为新增资产配置预算审核的重要参考因素，促进资产要素自由流动与高效利用。

四川省财政厅指导县（市、区）研究制定资产盘活激励政策，采取激励资金、绩效考评、预算安排等措施，激发资产管理部门积极性。例如，成都市下辖崇州市根据部门和乡镇街道的产权证办理、资产盘活情况，采取奖励资金和增加年终绩效考核分数等方式予以激励，并将资产盘活利用情况与部门预算挂钩。

自2023年11月起，江苏省纪委监委推动江阴、通州、东台开展国有资产清查利用专项监督试点工作，共清查资产1.09万亿元、盘盈资产342亿元。

“纪检监察部门参与行政事业性国有资产盘活，具有一定示范推广意义。”在白景明看来，纪检监察部门介入并发挥监督作用，可以在资产盘活中做到防患于未然，也有助于提升政府的公信力。

值得关注的是，盘活闲置资产通常可能涉及用地手续不完善、房屋规划建设手续缺失等历史遗留问题，往往是时间跨度长、政策变化、管理疏漏等原因造成，解决起来有一定难度。

针对资产清查中发现的资产权属不清晰、规划手续不完备等问题，山东省财政厅要求各级财政部门须牵头逐一追根溯源、厘清责任，不搞简单化、“一刀切”，分门别类提出解决方案，确保应登尽登、愿办尽办。

江苏省财政厅会同省自然资源厅、省机关事务管理局等单位制定印发《省级行政事业单位房产土地清查指南》《国有资产不动产登记发证指南》《国有存量土地资产盘活利用指南》等，通过完善制度打通房产、土地盘活过程中的堵点和难点，为部门单位有效推动房产土地盘活提供路径指南。

在推进县域资产盘活过程中，四川省财政厅指导、鼓励相关县（市、区）借鉴先发地区经验，在产权容缺办理、开辟绿色通道等方面先行先试，积累了一些有效做法。

例如，巴中市重点解决因历史遗留问题导致不动产“登记难”问题，针对11类历史遗留问题，提出35种化解举措，已完成113宗问题资产权属办理。平武县成立工作专班推进资产权属办理、划转、移交工作，选取试点乡镇、形成典型经验后，在全县推广应用。

“推动解决行政事业单位和国有企业不动产权属证书不全等历史遗留问题，能够为深化资产盘活变现创造有利条件。”四川省财政厅资产管理处相关负责人表示，后续还将指导各市县加快推进产权容缺办理，并统筹协调自然资源、住建等职能部门联合会商，对资产权属不清、权证不齐等历史遗留问题实行清单化和销号管理，依法依规有序解决，持续挖潜闲置资产价值，扩大资产盘活成效。

绩效评价提质 资金效益“升”了

李嘉亮

预算报告提出，“加强财政科学管理，坚持民生支出、建设支出与财政承受能力相适应，树牢绩效理念，把钱花在刀刃上、花出效益来”“强化对新出台重大政策、项目事前绩效评估，高质量开展绩效评价，加大评价结果运用力度”，为今后深化预算绩效管理工作指明了方向。

标准先行 支出更规范合理

财政支出标准体系建设是深化预算管理制度改革的一项重要内容，对于严格预算编制、规范预算支出、增强预算约束力都具有重要作用。

全国人大代表，甘肃省财政厅党组书记、厅长吕林邦表示，实现财政科学化管理，要围绕财政承受能力评估、财政资源统筹、预算支出标准化等重点领域，进一步健全制度体系，系统推动财政整体管理提质增效。

“预算报告中提出的要强化对政策、项目事前绩效评估等举措，是对当前预算绩效管理实践中存在的‘轻事前、重事后’‘重评价、轻应用’等短板弱项的有力补充。”中央财经大学政府管理学院教授王红梅认为，这意味着财政资金的使用将更加注重效益，政府将在预算管理的每个环节加强对支出效益的评估。

在推进预算绩效标准体系建设中，各地涌现了一些好的经验做法，以服务标准为基础、成本标准为抓手、支出标准为核心、绩效标准为准绳的建设思路逐步浮出水面。

安徽省财政厅以标准化促规范，在全国率先制定预算绩效管理地方标准《预算绩效管理规范》基础上，运用标准化思维和业务化语言，将预算绩效管理事前、事中和事后全流程各环节业务形成操作指南和工具书，建立健全科学规范的省市县财政版本和省市县预算单位版本的预算绩效管理体系。

山东省财政厅将完善绩效指标体系作为绩效管理提质增效的首要任务，“全省联动”加强指标体系建设，通过重走“最先一公里”，提升部门单位整体绩效水平。

在健全绩效指标体系进程中，江苏省财政厅出台省级绩效目标和指标设置指引，建立20类共性项目指标体系，按照政府收支分类功能科目，全面建成省级分行业分领域绩效指标体系，共2.6万条三级指标，并植入预算管理一体化系统形成指标库，实现部门间共建共享。

全国人大代表、新疆维吾尔自治区财政厅党组书记郑军表示，推动财政工作提质增效是今年工作的重点，在财政支出重点领域，要进一步规范事前绩效评估，强化绩效目标管理，做实绩效监控，做优重点项目绩效评价。

王红梅建议，健全支出标准体系，结合行业特点制定差异化定额标准，推动预算编制从“经验决策”转向“数据驱动”。通过合理的支出标准体系，实现公共服务成本与财政投入的精准匹配。

创新管理 把钱花在刀刃上

从预算报告不难看出，财政部门积极探索、改革创新，推动财政科学管理更加深入的决心。

在全国人大代表，宁夏回族自治区财政厅党组书记、厅长孙志看来，财政部立足更好保障党中央决策部署落实落地，从推进财政效率变革、效益提升的高度来推动财政科学管理，全面部署了加强财政资源和预算统筹、加强预算绩效管理等重点任务，实现财政治理体系和治理能力新突破。

预算报告提出，要树牢绩效理念，把钱花在刀刃上、花出效益来。对此，全国人大代表，黑龙江省财政厅党组书记、厅长孟祥会表示，要提升投入资金准度，坚持“资金跟着项目走、投入跟着绩效走”，优化项目资金分配机制，通过竞争性分配做优项目储备，提升财政资金投放精准度。

为实现“把钱花在刀刃上、花出效益来”，各级财政部门积极创新，推动成本预算绩效管理就是其中之一。

成本预算绩效管理是一种基于成本效益分析、标杆管理、成本管理等方法的预算资金分配与管理模式。在北京、上海、山东、河北等省市创新开展成本预算绩效管理试点工作后，2024年，成本预算绩效管理在全国更大范围内实现扩围。截至目前，包括安徽、浙江、江苏等在内，全国已有超半数省份开展了成本预算绩效管理试点。

探索成本预算绩效管理是不断演进的过程。以山东省为例，山东省财政厅早在2021年就开展了成本预算绩效管理试点工作，2022年制定出台《关于开展成本预算绩效管理的实施意见》，将绩效理念融入预算管理全过程；2023年，在省市县三级全面推开成本预算绩效管理，将成本效益分析嵌入一体化系统，实现以成本绩效改革重塑预算管理，让有限财政资金发挥最大效益；2024年，省财政厅组织对教师队伍素质提升等5个项目开展财政重点成本效益分析，分析结果及时应用于2025年预算安排。

事实上，开展成本预算绩效管理工作已成为部分地区推动绩效管理重点领域实现突破的举措之一。2024年江苏省财政厅全面推进成本预算绩效管理，制定《关于开展成本预算绩效管理的实施意见》，在城市运行、民生保障、基建项目、行政运行等重点领域开展成本预算绩效分析，推动财政资金降本增效。

安徽省结合实际探索出“预算编制测成本、绩效目标设成本、预算安排核成本、预算执行控成本、预算完成评成本、评价结束出标准”的成本预算绩效管理体系，按照“定、筛、挖、比、排”五步法遴选出115个项目开展成本绩效分析试点，分析结果应用于2025年预算编制，同口径压减预算16%以上。

从地方财政实践看，成本预算绩效管理对于降低财政运行成本、优化财政支出结构、提高财政资金使用效益、提升财政科学化管理水平具有重要意义。在当前紧平衡的财政形势以及深化预算管理制度改革的背景下，成本预算绩效管理成为零基预算编制的有力支撑和落地抓手之一。

创新模式 提升评价质效

绩效评价是推动预算绩效管理提质增效的关键环节。预算报告提出，高质量开展绩效评价，加大评价结果运用力度，对低效无效项目予以取消或压缩，形成评价、整改、提升的良性循环。

全国人大代表，山西省财政厅党组书记、厅长常国华表示，强化预算绩效管理，要加强重点绩效评价，推动结果应用与预算安排、资金分配挂钩，提高财政资金使用效益。

全国各地财政部门在绩效评价工作创新方面，纷纷创新实践。

近年来，江苏省牢固树立“大财政”理念，坚持“提质增效”，打造“1+5”江苏特色财政评价体系。制定绩效管理内部工作规程，推行“财政为主、机构为辅”评价模式，制定项目支出绩效评价标准设置指引和财政评价发现问题整改工作办法。

去年，福建省财政厅绩效评价中心在开展项目评价的基础上，进一步创新做法，探索对市县开展专项债券整体评价，全面评价反映市县专项债券“借用管还”整体绩效情况。

安徽省财政厅建立研究型绩效评价新模式。省里及各市县实现了绩效评价和课题研究衔接模式，将同类绩效评价集成，设立研究课题，总结同类事项的共性问题和预算管理共性规律，为同类事项的管理优化、政策调整和预算安排提供合理化建议，并将课题研究成果转化为资政服务报告，供各级政府决策参考。

全国人大代表、湖北省咸宁市市长杨军表示，在推进预算绩效评价创新时，要实现事前、事中、事后全过程预算绩效评价。

既要创新评价方法，更要在结果应用环节动脑筋。强化评价结果应用是推动绩效评价提质增效的关键。王红梅说，绩效评价最终归宿是实现结果的运用，建议财政部门进一步强化研究绩效评价新模式，优化评价方式方法，切实提高绩效评价工作质效。

零基预算走深 固化支出“破”了

敖阳利

今年，“零基预算”一词首次写入政府工作报告。政府工作报告提出，开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新。预算报告同时提出，扎实做好2025年财政改革发展工作，深入开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革。这两份极具分量的报告，为零基预算改革标注了全新坐标，推动零基预算改革大步迈进新时代。

事实上，自去年以来， 财政部等16个中央部门就率先开展零基预算改革试点，推动打破支出固化格局。与此同时，多地纷纷出台深化零基预算改革方案，在2025年的预算编制中施行零基预算改革，推动改革迈向新阶段。

改革目标明确

伴随着预算制度持续健全和完善，我国自2014年起大力推行零基预算改革，广东、陕西、贵州、安徽、广西、云南等省份已先行开展了试点和探索。

按照相关部署，去年下半年以来，浙江、湖南、内蒙古、甘肃、吉林等地快速响应，陆续出台全面深化零基预算改革实施方案或意见，意味着新一轮零基预算改革在全国更大范围内铺开。

“深化零基预算改革非常有必要，是从存量中要增量、要效益。”全国人大代表，云南省财政厅党组书记、厅长王椿元告诉记者，经过多年发展，我国财政实力更加雄厚，一般公共预算支出也在不断增长，此时通过改革调整支出结构与方向，将财政资金花出更大效益，对于缓解当前财政收支紧张局面具有十分重要的作用。

在2025年预算编制中，各地结合实际情况，或将零基预算改革推广至全省范围，横向到边、纵向到底；或选择省本级预算单位和部分市县作为试点，稳扎稳打，渐进式逐步推广至全省。

相较于之前，新一轮零基预算改革呈现响应积极、目标明确、措施有力、持续推动等特点。在党中央、国务院统一部署下，各地方各部门积极推动零基预算改革，目标是优化支出结构、压减低效无效支出，通过有保有压、提升绩效、持续推动，形成科学编制预算的新机制。

本质上，零基预算的核心是从“零”开始编制预算，摒弃传统的“基数+增长”模式。围绕打破支出固化格局、优化财政资源配置这一关键目标，各地在改革方案中均明确了全面打破预算安排和资金分配“基数”的路径。

例如，湖南财政提出，按照“先定事后定钱”的原则，结合年度大事要事保障清单和财力可能，以零为起点编制预算，分类确定支出预算编制方法，严明支出预算安排顺序。财政保障能力较强、改革基础较好的地区，可采取“压减总量、调整结构”的方式优化预算安排，压减非重点、非刚性、非急需支出，加力保障重点领域。

吉林财政要求，结合各地区、各部门实际，围绕落实财政事权和支出责任，系统梳理评估现行支出政策，削减或取消效益不高、重复投入或与政策目标不符的支出事项，严格审核新增支出事项。

中央财经大学财政税务学院教授、中国财政学会预算绩效管理专业委员会常务理事肖鹏表示，在强调打破支出固化格局、提高财政资金效益的同时，新一轮零基预算改革不同程度地突出绩效、标准等理念。

“不少省份在改革方案中将预算绩效管理等内容列为配套措施，并开始注重对支出进行‘排序’。作为预算编制基础的‘支出标准体系建设’也多被作为配套制度列入改革方案中。同时，改革还涉及推进财政资金统筹整合、严格预算管理等内容，意味着零基预算的内涵在实践中不断拓展。”肖鹏说。

改革成效影响深远

目前，零基预算改革持续在全国大范围推广，多个省份在改革中取得了显著成效，充分彰显了改革的重要价值。

广东省从2025年预算编制开始，“全省一盘棋”推进零基预算改革，覆盖全部117个省直单位和21个市、122个县区。同时，对省级预算分配到项目的专项资金，在预算编制时优化调整预留额度，同步清理整合，引导部门破除基数观念，优化支出结构。

数据显示，2025年广东省级预算优化调整专项资金项目112个，腾出资金超过100亿元；取消支出项目187亿元，收回资金27亿元。此外，广东还探索实施由无偿补助改为“股权投入+专项奖补”新机制，2025年安排100亿元资金支持产业科技和农村集体经济发展。

湖南省将零基预算改革列为财税体制改革的“头号工程”，并取得了显著成效。截至1月中旬，省级专项从42项整合为33项，压减21%，省本级收回167亿元，腾出更多财力用在保障发展和改善民生上。2025年，省财政支持“三个高地”建设的资金将增长71%，十大重点民生实事预计投入近600亿元，一批民生实事将提标或扩围。

新一轮零基预算改革持续深化，将对财政运行及经济社会发展产生深远影响。

肖鹏认为，着眼于当前，改革有利于提高财政资金配置效率，使资金流向更急需、更具效益的领域和项目，也强化了部门和基层财政的预算约束意识。长期来看，精准识别和削减不合理支出、合理规划资金，有利于缓解财政收支压力，提升财政稳定性和可持续性；根据经济社会发展的新情况、新需求，适时调整资源资金分配，能够提高政府治理的科学性和针对性。

近年来，全国财政支出规模呈逐年递增态势，财政收支差额也在持续扩大。据招商宏观研报分析，各地零基预算改革普遍能产生较大规模的预算支出削减，假设在全国层面的支出核减率为5%—10%，参照2024年一般公共预算支出数据测算，能节省1.4万亿至2.8万亿元的财政资金。长期来看，零基预算改革能够盘活的存量资金规模大概率有所递减，但支出效率提升将提高长期财政乘数，进而强化财政逆周期调节政策的有效性。

编辑：秦斯成