转自：团结报

　　□ 民革山西省委会主委 张复明

　　人口是区域发展的基本变量，人口数量增减和结构变化牵动着区域经济社会发展的活力和进程。我国已从人口增量发展转向减量发展阶段，通过对第六次、第七次全国人口普查数据的研究发现，2010年至2020年期间，常住人口年均减少2%以上的重度收缩县占到县域（县级市、县旗）总数13.7%，这些县域集中分布于黑龙江、吉林、内蒙古、山西、陕西和四川等省区，其中山西重度收缩县占到县域总数的25.3%。2020年以来，重度收缩县的人口收缩步伐略有放缓，但整体走势并未改变，例如近三年山西重度收缩县人口年均收缩率为1.39%。

　　长时期、持续性、大幅度的重度人口收缩并不是一个单纯的人口数量变化问题，而是涉及人口发展、城乡建设、财政经济、社会治理、资源生态等诸多方面的连锁性问题和系统性风险，突出地表现在四个方面：

　　其一，经济活力衰退风险。多数人口重度收缩县域人口快速外流，尤其是青壮年劳动力的大量外迁，造成人力资源供给和消费需求下降的“双重问题”。若任其发展，可能就会落入“人口收缩—人力资源供给、创新能力和消费需求下降—经济降速—人口收缩”的负向循环，出现县域发展活力的持续性衰减问题。

　　其二，社会负担加重问题。较之其他区域，人口重度收缩区域的老龄化、少子化速度更快、程度更深。以山西省为例，2020年人口重度收缩县60岁及以上人口占比22.78%，较之县域均值高出2.2个百分点，0至14岁人口占比15.91%，比全省县域均值低0.72个百分点。这种人口结构变化导致劳动力短缺、社会养老负担加重，妨碍区域持续发展。

　　其三，地方财政收支矛盾问题。在劳动力、青年人口大幅流出的情况下，多数人口重度收缩县的创业创新活动热度下降，投资规模与消费能力受到约束，财政收入来源减少，自有财力越加吃紧，长期大比例依赖转移支付。进而，限制了公共服务的供给能力，导致营商环境和宜居指数走弱。

　　其四，城镇建设失衡、公共服务与基础设施闲置风险。当下，多数县域对于驻地人口重度收缩现象、城镇人口增速趋向警觉意识不够，仍在沿袭“扩容式提质”老办法，城镇建设方式与人口变动特征相悖而行，引起建设用地结构配置错位、基础设施运营效率下降问题。有些县域更是陷入旧城更新乏力、新区难以成势的窘况。同时，人口结构与分布的急剧变化引起了公共设施的结构性供需失衡，公共资源配置面临诸多风险与压力。

　　由上可见，人口重度收缩问题已经成为全局性、普遍性和趋势性的重大战略问题，给区域经济、城乡建设、社会治理带来了严峻挑战，且潜伏着复杂严重的风险隐患，应当引起高度重视，亟待及时有力应对。2024年11月，习近平总书记在《求是》杂志发表《以人口高质量发展支撑中国式现代化》的重要文章，指出“要树立‘大人口观’，从中国式现代化全局出发，深入研判人口变化对经济社会发展的复杂影响，在制定经济社会政策时充分考虑人口变化因素，推动人口与财政、货币、就业、产业、投资、消费、生态、区域等政策形成系统集成效应”。要深入贯彻习近平总书记关于“大人口观”的重要指示精神，从重度收缩区域的发展与治理实际出发，直面问题，分类施策，强化指导，持续发力。同时，也要借鉴欧洲收缩城市整治政策和日本过疏地区振兴特殊措施法案的做法与经验，实施高层次专项治理。鉴于国家已经把“特殊类型区域”列入区域协调发展战略体系，并出台了“十四五”专项规划。为此，建议将“人口重度收缩区域”作为单独一类特殊类型区域，与欠发达地区、革命老区、边境地区、生态退化地区、资源型地区、老工业城市等一并纳入“十五五”特殊类型地区专项规划，制定富有针对性的振兴发展政策，指导支持这类区域的人口、城乡、经济、社会和生态可持续发展。

　　因此，笔者建议：

　　第一，加强研究制定出台以县域为基本单元的“人口重度收缩区域”界定标准。依据国内相关研究和国际经验，建议将常住人口连续五年下降且年均降幅超过2%的县域单元确定为“人口重度收缩区域”。同时，加强监测预警，建立完善重度收缩县域人口变化动态监测机制，为决策管理提供有力支持。

　　第二，强化规划引领，指导“人口重度收缩区域”破除长期沿袭的空间扩张定势和增长路径依赖，谋划与新的人口形势相适应的发展战略，跟进调整产业发展、城乡融合、资源配置、公共服务、城镇建设、乡村振兴、治理体系的相关规划，强化以“存量优化”和“能力活化”为主题的目标功能导向，分类探索人口收缩情景下县域高质量发展和高水平治理的路径模式。

　　第三，加快构建支持人口重度收缩区域可持续发展的长效机制，实施生育激励、人才就业、财政金融、产业投资、基础设施、数字赋能、公共服务等支持政策，有效缓解人口大幅持续收缩带来的负面影响，增强区域发展内生动力，提升居民生活质量，促进区域协调发展。