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刘佐（中国法学会财税法学研究会副会长，国家税务总局税收科研所原所长、研究员）

2025年政府工作报告提出，加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方，增加地方自主财力。笔者认为，这是落实党的二十届三中全会关于深化财税体制改革的一项具体措施，并有可能在今年出台。

关于我国消费税制度的改革，笔者去年曾先后四次在本报撰文探讨，涉及我国消费税制度的基本概念、发展历程、现状和改革趋势，重点是下一步改革的基本方向和思路，其中包括消费税征收环节后移和下划地方问题，有兴趣的读者或可参阅。笔者在此想强调的是：第一，在推进消费税征收环节后移时，选择哪些应税消费品、行业和项目后移，具体后移到哪个环节，应当充分考虑纳税人的经营情况、遵从税法的程度和税务机关的征管能力、征收成本等诸多因素。第二，可以考虑根据消费税不同税目的特点，兼顾宏观调控、税源分布、中央财政收入和地方财政收入、中央财政对地方财政的转移支付等因素，把消费税收入从目前的中央固定收入（即中央税）改为以后的中央与地方共享收入（即共享税），适当选择一些税目下放地方，所得收入也划归地方。考虑到目前我国消费税的规模、税源分布情况和此税的宏观调控功能等因素，对于增加地方自主财力，消费税改革应该不是主要措施。所以，除了此项改革，还应密切关注和积极推进地方税体系的健全。

1994年我国实行分税制财政管理体制后，地方税体系的建立对于我国的政治、经济和社会发展特别是地方建设发挥了重要的作用。因此，党和国家一直高度重视地方税体系建设，中央有关全会关于改革的决定、全国人大通过的国民经济和社会发展规划纲要等重要文献里，对完善和健全地方税体系已有很多论述。其中，2018年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出了“完善地方税体系”的要求；2021年十三届全国人大四次会议批准的国民经济和社会发展“十四五”规划和2035年远景目标纲要中提出了“推进房地产税立法，健全地方税体系，逐步扩大地方税政管理权”的要求；2024年党的二十届三中全会提出：“增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。”“研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。”“完善房地产税收制度。”由此可见，健全地方税体系无疑是下一步深化财税改革中的一项重要任务。

目前，我国的地方税体系共有8种收入全部划归地方的税收，即房产税、城镇土地使用税、契税、土地增值税、耕地占用税、车船税、环境保护税和烟叶税。2023年，上述税收收入合计20008.3亿元，占全国税收收入的比重约为11%，占地方本级税收、财政收入的比重分别为23.5%、17.1%。其中，契税收入5910.4亿元，占全国地方税收入的比重为29.5%；土地增值税收入5294亿元，占比为26.5%；房产税收入3994.2亿元，占比为20%；城镇土地使用税收入2212.7亿元，占比为11.1%；上述4项与房地产直接相关的税收合计17411.3亿元，占全国地方税的比重约为87%。

综合考虑多方面因素，目前我国的地方税改革不宜通过增设大量新税种、普遍提高现有税种税率和减少现有税种优惠等方式大规模增加地方自主财力。但是，应该可以通过健全税制特别是完善主体税种、加强管理等措施更好地发挥地方税体系的作用。可以考虑的主要措施，一是优化税制结构，包括简并一些性质相同或类似的税种和具有税收性质的政府收费，把某些零散税费合并为地方附加税；二是将房产和土地相关的税费改革统筹考虑。主要措施应当包括简化税制、扩大税基、合理设计税率和适当下放税权给地方，逐步合并现行的房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税和房地产方面的某些合理的、具有税收性质的政府收费，建立城市和农村统一、房产和土地统一、用于经营的房地产和住宅统一，在税基、税率和减免税等方面充分授权地方，收入全部用于地方建设的新税制。