作 者丨王峰、张敏、季媛媛
编 辑丨包芳鸣
2025年3月5日上午，十四届全国人大三次会议在人民大会堂举行开幕会，审议政府工作报告。
2025年是“十四五”规划的收官之年，也是全面建设社会主义现代化国家新征程的关键之年。在这一重要时刻，政府工作报告为经济社会发展指明了方向，明确了重点任务。21世纪经济报道记者梳理了政府工作报告十大经济社会发展关注点。通过这些关注点，我们可以更好地理解中国经济高质量发展的内在逻辑，把握未来趋势，共同迎接新征程上的机遇与挑战。
1、GDP增长5%左右
经济增长预期目标为5%左右，综合考虑了国内外形势和各方面因素，兼顾了需要与可能。这个预期目标，既是稳就业、防风险、惠民生的需要，也有经济增长潜力和有利条件支撑，并与中长期发展目标相衔接，突出迎难而上、奋发有为的鲜明导向。
从地方两会公布的经济增长目标来看，2025年31个省份的GDP增长目标加权平均为5.3%。总体来看，2025年我国经济将进一步回升向好，全年有望实现5%左右的经济增速。这有三个方面的保障：中国经济基础稳、优势多、韧性强、潜力大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变；中国拥有超大规模市场和完整的产业体系，是全球唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家，有需求升级、结构升级、动能升级的广阔增量空间；中国正处于增长动能转换的关键时期，新动能茁壮成长，为拓展新空间、开创新机遇增添了更多可能。
2、赤字率拟按4%左右安排
今年将实施更加积极的财政政策。统筹安排收入、债券等各类财政资金，确保财政政策持续用力、更加给力。今年赤字率拟按4%左右安排、比上年提高1个百分点，赤字规模5.66万亿元，比上年增加1.6万亿元。一般公共预算支出规模29.7万亿元、比上年增加1.2万亿元。
4%左右的赤字率安排，高于2020年“3.6%以上”的安排，也高于2023年四季度增发1万亿元国债后赤字率达到3.8%的安排，赤字率的明显提高，是一项标志性的举措，对外释放财政政策将积极发力的信号。
政府工作报告指出，预期目标明确之后，要加快各项资金下达拨付，尽快形成实际支出。持续优化支出结构，更加注重惠民生、促消费、增后劲，切实提高资金使用效益。要盯住财政支出进度，真正做到加大逆周期调节。还要优化支出结构，财政政策的重点从投资为主转向投资和消费并重，提高对消费的支持力度，包括增加居民转移支付力度、提高财政的民生支出占比等。
粤开证券首席经济学家罗志恒对21世纪经济报道记者表示，2025年财政政策更加积极，赤字率首次达到“4%左右”，为2008年以来的最高水平，体现了中央推动经济回升向好的坚定决心，是符合当前经济社会发展需要的，体现出政策非常实事求是，因时因势顺势而为。
3、拟发行超长期特别国债1.3万亿元
政府工作报告指出，2025年拟发行超长期特别国债1.3万亿元、比上年增加3000亿元。拟发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充资本。
2024年我国发行1万亿元超长期特别国债，其中7000亿元用于“两重”工作，3000亿元用于“两新”工作（设备更新1500亿元，消费品以旧换新1500亿元）。2025年超长期特别国债扩展到1.3万亿元，其中用于消费品以旧换新的资金规模为3000亿元，较上年实现翻番，体现出大力提振消费的政策意图。
罗志恒指出，超长期特别国债规模进一步提高，且加大了对“两重”“两新”的支持范围，除了将继续支持形成优质基础设施外，还将有力地促进设备更新向高端化、智能化、绿色化转型、进一步提振消费。以超长期特别国债资金推动形成资产，通过中央加杠杆来稳增长，为地方财政腾出了空间。发行特别国债补充商业银行资本金，既有利于降低商业银行风险，也提高了商业银行落实降准降息进一步支持实体经济的能力。
4、拟安排地方政府专项债券4.4万亿元
政府工作报告指出，2025年拟安排地方政府专项债券4.4万亿元、比上年增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。总体上，通过“财政赤字+特别国债+地方专项债”，今年合计新增政府债务总规模11.86万亿元、比上年增加2.9万亿元，财政支出强度明显加大。
今年2月，北京发行了一批地方政府债券，包括101亿元一般债券和462.9亿元专项债券，其中用于土地储备的资金规模约117亿元。中央已经明确扩大专项债的使用范围。过去专项债的投向以项目投资为主，但当前能产生现金流、可盈利的好项目越来越少，专项债用于土地收储和收购存量房作为保障房，将明显提升资金和项目效率。
中国财政科学研究院院长杨志勇对21世纪经济报道记者表示，这些安排体现更加积极财政政策持续用力更加给力的要求。地方专项债用途与去年增量财政政策的要求是一致的，将更好用好专项债资金，更好发挥专项债的积极作用。
5、实施适度宽松的货币政策
政府工作报告指出，2025年将发挥好货币政策工具的总量和结构双重功能，适时降准降息，保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配。
从中央经济工作会议到央行《2024年第四季度中国货币政策执行报告》再到政府工作报告，流动性目标已从合理充裕升级为充裕，并明确将综合运用利率、存款准备金率等工具，后续降准降息或将更多发力。
明确将降准降息之后，最受关注的就是“适时”为何时。在稳增长、稳汇率、防风险等多重考量下，考虑到近期稳汇率、防风险诉求下紧资金状况，以及CPI、信贷等数据超预期显示基本面修复的背景下，降准降息落地时点可能在全国两会后至二季度。
中信证券首席经济学家明明表示，2025年政府工作报告中对于货币政策定调延续了中央经济工作会议以来“适度宽松”的表述，同时提及“发挥好货币政策工具的总量和结构双重功能，适时降准降息”，和2025年央行工作会议中的表述基本一致。在流动性市场方面，预计后续央行仍将基于买断式逆回购释放中长期流动性，结合财政端发力情况，国债买入操作也可能伴随后续政府债供给抬升而择时落地。
6、实施提振消费专项行动
政府工作报告指出，2025年将安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新。落实和优化休假制度，释放文化、旅游、体育等消费潜力。从放宽准入、减少限制、优化监管等方面入手，扩大健康、养老、托幼、家政等多元化服务供给。
摩根士丹利中国首席经济学家邢自强表示，目前的消费补贴主要聚焦于家电、手机等产品，未来可以进一步加大对服务消费的支持力度。
政府工作报告指出，要制定提升消费能力、增加优质供给、改善消费环境专项措施，释放多样化、差异化消费潜力，推动消费提质升级。特别是多渠道促进居民增收，推动中低收入群体增收减负，完善劳动者工资正常增长机制。
国务院发展研究中心原副主任刘世锦指出，提振消费，既要重视刺激政策的短期效应，更要深刻认识到改革的长远意义与紧迫性。“花钱建新制度”，形成一种长期可持续、能够有效解决消费结构性偏差的制度性安排，是提振消费的根本之道。
7、因地制宜发展新质生产力
政府工作报告指出，推动科技创新和产业创新融合发展，大力推进新型工业化，做大做强先进制造业,积极发展现代服务业,促进新动能积厚成势、传统动能焕新升级。要培育壮大新兴产业、未来产业。政府工作报告列出了商业航天、低空经济、生物制造、量子科技、具身智能、6G、智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人等新兴产业、未来产业名单，持续推进 “人工智能＋”行动。
因地制宜发展新质生产力，还要推动传统产业改造提升。加快制造业重点产业链高质量发展，强化产业基础再造和重大技术装备攻关。进一步扩范围、降门槛，深入实施制造业重大技术改造升级和大规模设备更新工程。
8、更大力度促进楼市健康发展
今年的政府工作报告对房地产着墨较多、内容也较丰富。在发布2025年经济社会发展总体要求和政策取向时，政府工作报告有两处提及房地产，分别是“稳住楼市股市，防范化解重点领域风险和外部冲击”，“更大力度促进楼市股市健康发展”。
自去年12月9日中共中央政治局会议以来，“稳住楼市股市”的说法已第三次在最高层的表态中出现，说明监管层对房地产政策的导向并未发生变化。同时，“持续用力推动房地产市场止跌回稳”的说法，也延续了去年末中央经济工作会议的表述。
不过，在促进楼市健康发展方面，政府工作报告首次使用了“更大力度”的措辞，为楼市政策的进一步优化留下了想象空间。
其中，今年拟安排地方政府专项债券增加5000亿元，其重点用途包括土地收储和收购存量商品房。该举措即被视为“更大力度”的直接体现。此外，综合政府工作报告的其他表述来看，在一线城市继续松绑限购措施、保障房再贷款使用范围拓宽、加力支持城中村和危旧房改造等方面，今年仍有政策优化的空间。
9、加快建设高质量教育体系
今年1月，中共中央、国务院《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》重磅发布。2025年，教育部将制定实施教育强国建设三年行动计划。基础教育方面，将健全与人口变化相适应的资源统筹调配机制，扩大高中阶段教育学位供给，逐步推行免费学前教育。职业教育方面，将推进职普融通、产教融合，增强职业教育适应性。高等教育方面，将扎实推进优质本科扩容，加快 “双一流”建设。
教育在服务中国式现代化建设过程中发挥基础性、先导性、全局性作用。DeepSeek和智能机器人在最近一段时间引起国内外的广泛关注，从一个方面说明了中国科技创新和人才培养的效果。教育部部长怀进鹏在3月5日的首场“部长通道”上表示，将推动高等教育综合改革，加大基础学科人才培养，适度增强新的学科，大力提升职业教育水平。
10、促进医疗、医保、医药协同发展和治理
政府工作报告指出，深化以公益性为导向的公立医院改革，推进编制动态调整，建立以医疗服务为主导的收费机制，完善薪酬制度。改善病房条件，以患者为中心持续改善医疗服务。促进优质医疗资源扩容下沉和区域均衡布局，实施医疗卫生强基工程。与此同时，优化药品集采政策，强化质量评估和监管，让人民群众用药更放心。健全药品价格形成机制，制定创新药目录，支持创新药发展。稳步推动基本医疗保险省级统筹，健全基本医疗保险筹资和待遇调整机制，深化医保支付方式改革，促进分级诊疗。全面建立药品耗材追溯机制，严格医保基金监管，让每一分钱都用于增进人民健康福祉。
优质医疗资源的下沉一直是医疗改革多年来的核心目标之一。随着人口老龄化趋势的加剧，慢性病管理的需求日益增长。只有通过加强基层医疗服务，全科医生才能更有效地进行慢性病患者的管理。同时，创新药物在国内新兴产业中的战略地位已经显著提升，获得了国家层面的高度重视，这对于整个行业而言无疑是一个积极的信号。目前，医药产业已经成为我国经济发展的关键支柱性行业，这与我国致力于发展新型生产力、推动生物医药产业高质量发展的战略密切相关。根据政府工作报告的表述，我国将通过改革开放的措施，实现产业与民生的双重目标，即在解决民生问题、提升国民健康水平的同时，推动产业经济的发展。
