2025年，扩内需成为经济工作的首要任务。

今年全国两会，“扩大内需”由去年政府工作报告的第三位上升至今年政府工作报告十大重点任务之首。

内需不足是中国经济的主要矛盾。2024年社会消费品零售总额同比增长3.5%，比2023年（7.2%）回落3.7个百分点，全年消费呈回落态势。2024年，全国居民消费价格指数（CPI）低位运行，全年CPI比上年上涨0.2%。同时，工业生产者价格指数（PPI）全年负增长。当市场需求不足时，企业的投资活动随之减少。国家统计局发布的数据显示，2024年，民间投资增速下降0.1%，增速依旧为负，民营经济预期不稳、信心不足问题依旧明显。

需求不足也使得很多企业的生产经营面临较大困难。过去一年，《财经》调研的电器家居、纺织服装、机械设备制造、水泥钢筋等诸多企业都反映，由于居民消费不振，经营收入也下降了不少。

张光辉是深圳一家主营销售电子元器件公司的负责人。他向《财经》表示，由于居民消费信心不足，减少了对大额电子产品的消费，这也导致上游电子元器件厂商的经营受到较大冲击。

刘刚启所在的消费类芯片公司也遇到了同样的情况。刘刚启向《财经》表示，对于年轻人而言，以往手机、电脑等电子产品的更新换代很快，但在当前就业和收入预期不好的情况下，更换这些产品的频率降低了。“厂商生产手机数量减少，直接冲击到我们这样提供消费芯片的企业。”

事实上，这不是中国第一次出现需求不足问题。回顾历史，中国曾经历过三次重大的扩内需政策调整，每一次都挺过了当时的经济困境。

西京研究院院长赵建向《财经》介绍，第一次是1997年亚洲金融危机的外部冲击叠加国内国企改革、大量员工下岗，出现了一段较长时期的总需求不足。第二次是2008年的全球金融危机，需求大幅下降，出口出现萎缩，当时采取4万亿元扩内需、刺激经济。第三次需求不足则是2012年欧债危机爆发，外需受到较大冲击。当时的扩内需举措是大力发展房地产，从2016年开始，房地产价格一路大幅上涨。

当前中国再一次面临需求不足的问题，同时伴随房地产市场深度调整以及2025年特朗普上台后挥舞关税大棒。“外需面临严峻挑战，扩内需更加紧迫。”

2025年，如何全方位扩内需？今年全国两会上，多位代表委员从实施提振消费专项行动、调整国民收入分配格局、发展服务消费、扩大有效投资、加码财政力度等多方面对扩内需提出了建议。

封面设计/黎立

消费重占“C位”：打好提振消费“组合拳”

消费既是经济循环的起点也是终点，当内需不足，最明显的表现就是居民消费不振。

俞俊康是一家主营装备制造产品公司的负责人。他向《财经》表示，制造业更新的动力最终要靠市场的消费力。近两年来，由于消费需求不足，导致很多制造企业的经营比较惨淡，扩大投资或者进行设备更新速度减慢。

从去年的中央经济工作会议到今年的政府工作报告，都将“扩消费”列为经济工作的首要任务。3月6日，商务部部长王文涛在十四届全国人大三次会议经济主题记者会上表示，消费仍然是经济增长的第一拉动力。2025年大力提振消费将是扩内需的核心抓手之一。

2024年，消费整体表现低迷，背后主因是什么？摩根大通中国首席经济学家兼大中华区经济研究主管朱海斌等多位专家认为，一是当前的就业环境差，居民收入偏低；二是大家对未来的就业和收入预期较差，居民不确定未来是否可以一直能赚钱，尽管现在有储蓄，但是不敢花；三是社会保障体系有待完善，居民留存未来医疗、养老的保障用钱、不敢花。四是近两年房地产深度调整，房子占中国居民财富约60%，房价下跌，负财富效应影响了消费理念。

明确了居民不敢消费的主要原因，2025年扩消费将“对症下药”。

首先，让居民有能力消费的关键是“兜里有钱”。今年全国两会期间，全国政协委员、中国市场经济研究会会长韩保江建议，要千方百计促进居民增收，促进工资性收入合理增长，拓宽财产性收入渠道，优化收入分配结构，有效增加低收入群体收入、稳步扩大中等收入群体规模。

提升工资性收入就要突出解决好充分就业的问题。政府工作报告指出，更大力度稳定和扩大就业。要完善就业优先政策，加大各类资金资源统筹支持力度。实施重点领域、重点行业、城乡基层和中小微企业就业支持计划，用足用好稳岗返还、税费减免、就业补贴等政策。

多位代表委员和专家建议，扩大服务消费，对扩大就业的效果将会很明显。朱海斌认为，2024年中国服务业占GDP（国内生产总值）比重达56.7%，比制造业的占比（25%）更大，仅仅依靠制造业创新升级达到整体收入增长、就业增长难度很大，过去15年中国制造业整体就业岗位是下降的，而服务业的就业岗位是一直上升的。第三产业的就业岗位更多。

赵建向《财经》表示，提高就业还应借鉴美国大萧条时期政府、事业单位扩招助力解决就业危机的措施。赵建建议，比如，扩招养老、教育、医疗等一些当前中国存在短板的行业岗位。

除了工资性收入，财产性收入也是影响居民消费的重要因素。“财产性收入能形成财富效应，提振居民消费信心。”赵建表示，2025年解决财产性收入问题稳住楼市与股市十分关键。“这是两个心理账户，如果居民辛辛苦苦赚10万，可能只花3万，但如果股票账户赚了10万，可能会花掉6万。”

同时，完善的社会保障体系对于解决居民“敢消费”的问题十分关键。

今年政府工作报告指出，完善社会保障和服务政策，城乡居民基础养老金最低标准再提高20元，适当提高退休人员基本养老金，加快发展第三支柱养老保险，实施好个人养老金制度，积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制。

2025年3月5日，第十四届全国人民代表大会第三次会议在北京人民大会堂开幕。党和国家领导人习近平、李强、王沪宁、蔡奇、丁薛祥、李希、韩正等出席大会。图/新华

朱海斌认为，当前针对城乡居民基础养老金和基本医疗保险提升的力度是不足的。“去年城乡居民基础养老金最低标准提高20元，今年政策放在比较醒目的地位，最后提高了20元，还可以考虑高于预期的标准。”朱海斌认为，财政方面有空间进一步提高城乡居民基础养老金最低标准。

与发达国家相比，中国居民消费结构中服务性消费比重明显偏低，今年全国两会上，多位代表委员建议，服务型消费有巨大增长潜力，扩内需要大力发展服务消费。全国政协委员、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭表示，服务消费将成消费市场下一个新增长点，小到和日常生活相关的餐饮、养老、托育等生活服务，大到旅游、音乐、文化、体育、会展等行业服务，再到生产性服务，接下来都有望成为新的增长点。

“在我看来，银发经济是全方位扩大内需的着力点之一。”全国政协委员、广东财经大学副校长鲁晓明表示，发展银发经济涉及医疗、养老、文化娱乐、旅游等多个领域，不仅为相关产业带来巨大的发展机遇，也有助于提升老年人的生活幸福感，有效应对人口老龄化带来的挑战。

一段时间以来，各地冰雪旅游持续推动“冷资源”转化为“热经济”，成为扩内需、促消费的重点领域。因而，今年两会上，多位代表委员建议，扩消费要“盘活”旅游经济、激发冰雪经济活力。

赵建认为，还可以把政府、机关事业单位、国有企业的闲钱盘活，让政府带头消费，释放消费潜力。此外，不要只盯着中国人自己的钱包，还要想办法吸引外国人来消费，这就需要提高外国人的消费便利程度，例如在政策友好、签证便利、支付便利上多出支持政策。

此外，消费券作为刺激消费的“政策利器”，是今年全国两会代表委员讨论焦点。全国人大代表、合力超市集团董事长李德祥表示，目前中国手机上网用户约11.05亿人，加上14岁以下未成年人约2.3亿，合计13.35亿人，也就意味着还有约1亿人没有领用过电子消费券，没有享受到国家福利。

“各地消费券的发放既要有线上的，也要有线下的，要考虑到老年人和特殊人群的需求。”对此，李德祥建议，除了持续原有的发放方式，可以实施分层精准发放，对低收入人群和特定群体发放，适配更多消费人群共享消费券。

投资强调效益：发力公共投资，激发民间投资活力

近日，多地重大项目加快推进。去年底的中央经济工作会议明确，“更大力度支持‘两重’项目”“大力实施城市更新”。会议还指出，“加强财政与金融的配合，以政府投资有效带动社会投资”。

今年的政府工作报告强调，“提高投资效益”“积极扩大有效投资，紧扣国家发展战略和民生需求，发挥好各类政府投资工具作用，加强财政与金融配合，强化项目储备和要素保障，加快实施一批重点项目，推动‘十四五’规划重大工程顺利收官，切实选准选好项目，管好用好资金，保障在建项目资金需求，坚决防止低效无效投资”。

“有效益的投资”成为今年经济领域的热点话题。在业内看来，所谓“有效益的投资”，其内涵就是有质量、有效率、有回报的投资。中国国际经济交流中心研究员綦鲁明认为，在资本边际收益率下降的情况下，以往“铺摊子、上项目”的投资方式已不可持续。只有扩大有效益的投资，才能提升投资的回报率和可持续性，恢复企业投资意愿。“今天的投资是明天消费的基础。从长远看，只有扩大有效益的投资，才能通过高质量供给的形成及其向未来消费的转化。”

赵建也认为，有效益的投资要满足一个重要特征，就是投资的领域最终是否形成了消费，是否形成了投资与消费的良性循环。

2025年，哪些有效益的投资领域可以挖掘？

綦鲁明认为，有效益的投资，典型的如城市更新投资，重大科技、新型能源、信息基础设施投资，关键共性技术研发能力建设投资，战略性新兴产业和未来产业投资等。

赵建表示，“两重（国家重大战略实施和重点领域安全能力建设）两新（指推动新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新）”依旧是2025年促投资的重点抓手，中央在财政支持方面要多发力。设备更新涉及传统产业的改造升级，投资的空间依旧很大。以旧换新在2024年也发挥了重要的促消费作用。此外，围绕新质生产力，发展数字经济，加强企业的智能化改造和数字化转型也有较大的投资空间。

因此，今年全国两会上，全国政协委员、中国社会科学院世界经济与政治研究所副所长张斌提出了“增加公共投资”让中国经济走出有效需求不足的建议。张斌表示，中国在电力和燃气、铁路、公路、机场、港口码头等基础设施方面有大量投资和长足进步。但是在教育、文化、体育、地下网管、城市道路、老旧房屋改造等公共领域的投资还有较大差距。比如中国百万人平均拥有的图书馆、博物馆、体育场地、城市人均道路长度等远落后于发达国家水平。截至目前，中国地级以上城市城区有1.1亿流动人口难以在常住地安居，当地政府在配套相应的保障性住房以及各种教育和医疗配套服务等方面，都还存在大量的公共投资缺口。

在教育、文化、体育、地下网管、城市道路、老旧房屋改造等公共领域的投资，中国还有较大的空间。图/新华

张斌分析，保守估计，未来五年，中国至少还有30万亿元的增量公共投资空间。张斌认为，增加公共投资可谓“一举多得”，不仅可以扩大内需，还可以提升公共利益、创造更多的就业机会。同时，还可以给民营经济提供更多投资和经营的机会。

綦鲁明认为，扩大有效益的投资，中国在城市更新和新型基础设施建设领域的投资还有巨大潜力待挖掘。以城市地下管网建设改造为例，有关方面预计在未来五年需要改造的城市燃气、供排水、供热等各类管网总量将近60万公里，投资总需求约4万亿元。

据悉，住建部曾经摸排数据显示，全国2000年底前建成的老旧小区约22万个，涉及居民上亿人，老旧小区改造可拉动万亿元级投资。另据中国信息通信研究院测算，“十四五”时期，中国新型基础设施建设预计带动投资超10万亿元。

在业内专家看来，扩大有效益的投资，还要激发民间投资的活力。

近年来，民间投资低迷。2024年，民间投资增速下降0.1%，增速依旧为负。“现在很多民营企业正常的生产经营都困难，要债难，更别提扩大投资了。”赵建认为，要调动民间投资的积极性，第一要解决民营企业的资金问题，当前地方政府拖欠民营企业账款的问题突出，这部分的欠款金额巨大，政府要先把这个钱还上。第二，要着力解决民营企业融资难、融资贵问题。

去年底召开完中央经济工作会议后，中央财办有关负责同志第一时间接受采访时表示，2025年地方政府要尽最大能力加快偿还拖欠企业账款，央企国企要继续带头发挥清欠作用，对拖欠中小企业账款“应付快付、应付尽付”。今年2月18日，国家发展改革委相关负责人也表示，接下来，将与有关方面一道继续下大力气解决民营企业融资难融资贵问题，解决拖欠企业账款问题。

除了资金问题，赵建表示，地方政府的治理体系要完善，营商环境要持续优化，打造法治化的社会环境，禁止“远洋捕捞”等侵犯民营企业权益的行为，给民营企业足够的安全感，企业才敢投资。

宏观政策加码：财政大手笔，投资聚焦于“人”

回顾中外历史，每一次经济寒冬来临，政府的手在什么临界点介入市场、以何种规模力度施加影响，关乎一个国家滞留冬天的时间长短。

中金证券研究报告回顾，20世纪20年代末，“大萧条”初期，美国胡佛政府仍试图维持财政平衡，甚至采取紧缩性财政举措，随之而来的是经济衰退的加速。

主流经济史观认为，正是罗斯福新政扭转了这一局面。“罗斯福新政”首度践行了凯恩斯主义。这种政府救市模式主张，市场失灵时，政府应当扩大财政开支，以投资的乘数效应带动刺激经济，创造更多就业岗位，恢复经济的正向循环。

类似思路也显现在新一轮中国宏观政策的调整中。2024年9月26日中央政治局会议召开后，中国宏观政策出现了明显的风向标式变化，中央政府下大决心出手救市的态度更加分明。2024年9月过后，中国货币政策推出新“三支箭”，降准降息、降低房贷利率、创设稳定股市工具；财政的增量举措则包括10万亿元支持地方化债、支持商业银行补充核心资本，支持房地产市场、加大民生保障等。

到2025年政府工作报告，宏观政策的取向彻底显现——“更加积极有为的宏观政策”。2025年赤字率拟按4%左右安排，打破了长期以来3%的赤字率水平约束，具有罕见的突破意味。

2025年，赤字规模5.66万亿元，比上年增加1.6万亿元。一般公共预算支出规模29.7万亿元。拟发行超长期特别国债1.3万亿元、比上年增加3000亿元。拟发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充资本。拟安排地方政府专项债券4.4万亿元、比上年增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。2025年合计新增政府债务总规模11.86万亿元、比上年增加2.9万亿元，财政支出强度明显加大。

在3月5日国新办举行的新闻发布会上，政府工作报告起草组成员、国务院研究室副主任陈昌盛解释，中国首次提出了“更加积极的财政政策”，将连续实施了14年的“稳健的货币政策”调整为“适度宽松的货币政策”。这样的宏观政策组合就是要向全社会传递清晰有力的宏观政策信号。

陈昌盛介绍，2025年政府工作报告提出，强化宏观政策民生导向。打破了“消费是慢变量”的常规，把提振消费放在更加突出的位置，而且强调促消费和扩投资之间要形成互动。同时，强调将政策资源更多投资于人、服务于民生。

2025年，财政对投资的支持力度继续加码。国务院研究室主任沈丹阳介绍，比如在资金力度上，要拓展资金来源和加大资金规模并举，超长期特别国债、中央预算内投资、地方政府专项债券等政府性投资规模明显加大。在管理机制上，要优化地方政府专项债券管理机制，投向领域要实行负面清单管理，下放项目审核权限，强化超长期贷款等配套融资。投资导向上，要支持加大服务业投资，注重以政府性投资带动民间投资。

不仅要加码财政支持力度，还要优化财政资源分配。粤开证券首席经济学家罗志恒提醒，2025年政府工作报告提到一个重要概念，“投资于人”。“投资于人”相对“投资于物”而言，“投资于物”仍很重要，但财政资源的分配导向要更多地与人相关，人是发展的目的。其中的应有之义包括，更多投资于医疗、教育、养老，相应减少传统基建。此外，降低生育养育教育成本，降低人口下降的速度。实施免费学前托育，持续加大义务教育阶段优质资源供给、优化教育资源区域分布，对二孩以上家庭给予生活和住房补贴等等。

此外，中国扩内需效果如何，能否打破经济负向循环，将直接反映在消费价格的变化上。近两年，中国物价水平总体偏低。2025年CPI涨幅预期目标定在2%左右。多位专家表示，2025年通过各种举措稳定物价对扩内需的意义也十分重大。

全方位扩大内需，这是2025年中国经济提振的关键。诚如经济学家所言，“这一条干好，其他问题迎刃而解。”

（应受访者请求，文中张光辉、刘刚启为化名）