转自：中国应急管理
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》指出，“完善公共安全治理机制”要着力“完善安全生产风险排查整治和责任倒查机制”。应急管理部党委书记、部长王祥喜在2025年1月7日至8日召开的全国应急管理工作会议上的讲话强调，要扎实开展电动自行车、建筑保温材料、人员密集场所动火作业等“一件事”全链条整治。
“一件事”全链条安全治理是面向新时代我国应急管理事业，特别是安全生产和公共安全事业的重要工作举措与思路。立足统筹发展和安全的时代要求，有必要在理论内涵、现实挑战及实现路径等层面对“一件事”全链条安全治理进行深入探讨。
一、“一件事”全链条安全治理的理论内涵
（一）“一件事”全链条安全治理的概念形成
“一件事”全链条安全治理的形成首先从全链条安全管理开始。结合公开报道，全链条安全管理的雏形大致出现于2016年，主要强调以全链条、全环节整治安全隐患并整体把握安全生产各个环节。2017年，《国务院安全生产委员会关于开展电气火灾综合治理工作的通知》指出，要“加强全链条监管和跨区域打击力度，切实形成执法合力”。2020年，时任应急管理部党委书记黄明提出，在油气管道、大型储罐等重点场所“要会同有关部门加强全链条安全管理”。2024年，国务院安委办、应急管理部大力推进电动自行车安全隐患全链条整治行动。在此基础上，燃气安全领域“一件事”全链条的公共安全治理思路也于2024年被提出。
在目前的地方实践中，“一件事”全链条安全治理主要体现在电动自行车整治、电气焊风险管控、高层建筑消防隐患、消防产品质量监管等多种典型的公共安全治理领域，在全国范围内都得到了较为广泛的落实推广。从具有专业性特征的安全生产领域到更为贴近日常生活的各个公共安全领域，“全链条”逐步融入从“安全管理”到“安全治理”的转型进程。同时，“高效办成一件事”内涵的加入强调在实现全链条安全治理中体现流程优化、成本降低、利企便民等特征，对全链条安全治理的质量与效能提出了更高要求。
此外，“一件事”全链条安全治理相较于既往“全过程”的要求进一步强调公共安全治理中横向和纵向多主体的协同配合，需要形成符合新时代需求的公共安全治理合力。因此，“一件事”全链条安全治理是一种着眼于重要领域风险隐患的、重点强调过程管理与多主体协同系统整合的、旨在有效提升治理效能的公共安全治理新思路。
（二）“一件事”全链条安全治理的理论基础
第一，复杂适应系统理论。复杂适应系统理论（complex adaptive system theory）是系统理论的重要成果，主要强调具有适应能力与学习能力的主体和环境的互动作用与复杂演化。面对当前公共安全领域各类风险隐患的级联放大，公共安全治理需要在愈加复杂多变的风险情境中增加系统适应性，而“一件事”全链条安全治理能够有效适应此种复杂性并逐步揭示风险演化的客观规律。具体来说，一方面，“全链条”强调过程和主体维度上的紧密耦合协同，本就包含着对公共安全治理复杂性和系统性特征的准确认识；另一方面，“一件事”也体现出对组织学习适应和模式优化整合的重视，需要适当调整自身的治理结构与措施。
第二，整体治理理论。在概念上，整体治理（holistic governance theory）是一种基于协同、合作与整合的治理框架和政治运作模式。就“一件事”全链条安全治理而言，“全链条”需要通过多主体间的有效协同与各个管理流程的紧密衔接来实现，能够反映整体治理的基本特征。同时，“一件事”要求的加入则体现出鲜明的公共管理属性，是一种需要在政府主导下通过与各主体的协同合作逐步完善的治理模式。正如整体治理立足于对彼时政府组织和公共服务碎片化的反思，“一件事”全链条安全治理格外契合应急管理部门、行业主管部门及企业、人民群众等多主体共同参与形成公共安全治理合力的整体性内涵。
由此可见，“一件事”全链条安全治理一方面符合系统论层面公共安全治理的客观实际，另一方面实现了与特定政府治理模式的有效衔接。在此基础上，“一件事”全链条安全治理的目标不仅在于公共安全治理系统在面对长期、重大外部扰动时韧性能力的体现，更体现在公共安全治理精准性、效能性、回应性和参与性的整体稳步提升。
（三）“一件事”全链条安全治理的现实意义
第一，以“一件事”全链条安全治理践行“关口前移”要求。“关口前移”的核心在于风险管控。全链条安全治理不代表在各个“链节”上“平均用力”。在实践中，“一件事”全链条安全治理的起点就在于对与人民群众生命财产安全紧密相关的公共安全领域突出风险的源头治理，以管控风险这一“起始链节”提升社会总体安全水平、护航经济社会高质量发展。
第二，以“一件事”全链条安全治理推动公共安全治理模式转型。一方面，“一件事”全链条安全治理能推动公共安全治理模式的社会性转型，即通过横向和纵向各主体的协同互动，构建“共建共治共享”的公共安全治理格局；另一方面，“一件事”全链条安全治理能推动公共安全治理模式的效能性、服务性转型，这集中体现在“一件事”要素的加入对公共安全治理理念的进一步更新和补充。
第三，以“一件事”全链条安全治理高质量统筹发展和安全。目前，企业应急管理领域无违法违规信息核查已被列入由应急管理部门主责的“一件事”重点事项清单。在未来推进“高效办成一件事”的宏观政策进程中，全链条安全治理是链接企业、政府及人民群众等主体，着力实现高质量发展和高水平安全协调统一的重要举措。简而言之，“一件事”全链条安全治理为如何以高水平安全保障高质量安全提供了积极思路。
二、“一件事”全链条安全治理的现实挑战
（一）风险隐患的复杂性挑战
第一，风险隐患的隐蔽性不断增强。以电动自行车为例，我国电动自行车保有量约为4亿辆，安全隐患广泛、动态地存在于产品生产、行业规范、日常管理等多个相互联系的链条中，任何治理缺位都有可能使风险隐患转化为事故。仅着眼于单一环节无法从根本上应对此种风险隐患。这一特点加上电动自行车安全隐患的散点分布和不可预测特征都集中体现出当前公共安全风险隐患突出的隐蔽性。
第二，风险隐患的流动性不断增强。电动自行车作为交通工具，其风险隐患具有明显的流动性，危险化学品运输等领域的风险隐患也都具有明显的流动性。这种流动性使公共安全风险隐患在时空分布上更加难以识别，进而提高管控成本并形成潜在的管控盲区。如仅采取静态的风险管控模式，并不能及时识别风险隐患并采取及时的应对措施。
第三，风险隐患的长期性不断增强。经济社会的发展进程在某种程度上本就是风险隐患累积演化的过程。尽管目前在国家层面已经着重对电动自行车、高层建筑消防等领域的安全隐患进行大力整治，但作为经济社会生活的“副产品”，公共安全领域的各类风险隐患必然会在我国经济社会发展中长期存在且与人民群众的日常生活密切相关。
综上所述，公共安全领域风险隐患的复杂性会使传统的线性治理模式较难发挥预期作用，“一件事”全链条安全治理的重要性也由此得到凸显。
（二）公共安全治理的综合性挑战
第一，治理诉求的多样化挑战。在公共安全治理中，尽管政府、企业及人民群众各方都对公共安全有明确的需求，但实际上，三者之间具体的治理诉求仍有差异。例如，人民群众可能较为关注公共安全治理的便利性和获得感，而企业则希望在公共安全治理中降低不必要的成本并保证自身正常的生产经营。作为公共安全治理核心的政府，则需要统筹考虑因主体、因时、因地而异的具体情景，在日益多样化的治理诉求中进行协调平衡。
第二，治理能力的差异化挑战。在不同的公共安全治理情景中，各主体的治理能力也有所差异。即便是在政府内部，应急管理部门和行业主管部门对特定行业领域的治理能力都不尽相同。在政府之外，企业和人民群众安全治理能力的具备也不是一蹴而就的。但有时恰恰是某个主体安全治理能力的结构性不足或短板造成事故不可避免地发生。
第三，治理机制的创新性挑战。“一件事”全链条安全治理对公共安全治理机制的创新发展提出了更高要求。例如，如何结合地方和行业领域工作实际完整体现全链条的系统耦合、如何在工作中真正践行“一件事”的各项具体要求、如何形成具有借鉴推广意义的公共安全治理模式等都是有待回应的重点问题。可见，“一件事”全链条安全治理具有回应公共安全治理在诉求多样化、能力差异化、机制创新性等维度上的综合性挑战的潜能，但其具体的实现路径仍在逐步形成的过程之中。
三、“一件事”全链条安全治理的实践优化路径
（一）“一件事”全链条安全治理要坚持系统观念
习近平总书记高度重视在党和国家的各项工作中贯彻落实系统观念。树立系统观念的核心在于准确理解系统、要素、主体和环境之间的相互联系、相互作用和长期演化。正如前文所述，公共安全治理具有鲜明的复杂适应系统特征。因此，在实现“一件事”全链条安全治理的进程中，需要首先将树立系统观念作为重要支撑。作为一项基础性工作，树立系统观念，第一要认识到当前公共安全治理的复杂性特征并从中明确关键领域和优先事项；第二要结合实际加深对公共安全治理外部和内部环境的认识，依据自然环境和社会环境的变动及时进行调整；第三要充分发挥应急管理部门在实现公共安全治理中的能动性和适应性，“主动吸纳”并充分激活并形成各主体、各要素在“一件事”全链条安全治理中的能力、资源、角色和结构。
（二）“一件事”全链条安全治理需要多主体协同保障
切实构建多主体协同网络不仅是整体治理的必然要求，同时也是“一件事”全链条安全治理超越于“全过程”之处。具体来看，这种多主体协同既包括政府内应急管理部门和各行业主管部门的协同，也包括广义的政府与企业、人民群众等社会主体的协同。就前者而言，其协同的核心是实现各部门权力、责任与技术能力在特定公共安全治理场景中的紧密联动和相互配合；就后者而言，其协同的核心在于充分整合并调动社会各方已有的资源、能力并在整体治理结构中找准自身定位。在这一过程中，建立起长效的信息沟通渠道、互动协调机制和学习适应机制是重中之重。同时，任何情况下的公共安全治理都需要以政府为协同网络的核心进行统筹、形成合力。
（三）“一件事”全链条安全治理是应急能力建设效果的重要体现
应急能力提升是着力实现“一件事”全链条安全治理的必要条件。首先，应急管理部门要通过各项法律、政策和管理手段提升自身在公共安全治理中的领导能力、协调能力和服务能力，肩负起构建“一件事”全链条安全治理的主体责任，通过长期投入、学习适应和系统优化高质量实现公共安全治理效能提升。其次，公共安全治理相关的各行业主管部门要立足自身行业监管责任、发挥自身监管和技术能力、积极主动参与到“一件事”全链条安全治理之中，以自身行业领域公共安全的实现助力公共安全治理格局的整体实现。最后，作为企业和人民群众，要切实树立安全意识、杜绝危险操作、遵守行业规范、学习安全知识、参与安全治理，真正成为“一件事”全链条安全治理中的韧性“链节”。
（四）完善考核评价机制，促进全链条安全治理落地
面向未来的“一件事”全链条安全治理，特别是“一件事”对公共安全治理效能提出的更高要求，有必要将此种工作思路融入应急管理及相关部门的考核评价机制中。从“全链条”的要求出发，一方面要着重将风险源头治理和多主体协同机制构建更好融入考核评价机制当中，另一方面则要着重设计体现公共安全治理链条间紧密耦合的考核评价内容。从“一件事”的要求出发，则需要将公共安全的服务性、公共安全治理的回应性和参与性、公共安全治理的效能提升等内容切实融入考核评价机制当中。作为一种旨在创新提升公共安全治理效能的工作思路，“一件事”全链条安全治理需要通过适当考核评价机制的引入，才能在实践中落到实处、产生实效。
（五）加快科技赋能应用，提升全链条安全治理效果
面向风险隐患的复杂性挑战和公共安全治理的综合性挑战，加快科技赋能是实现“一件事”全链条安全治理体系优化和机制创新的重要增长点。第一，要探索将人工智能融入的可能路径。在人工智能时代，通过行业大模型的开发调试，人工智能技术的适当引入能够进一步揭示公共安全领域风险隐患的非线性生成逻辑并为公共安全治理的流程优化和系统调试提供一定参考。第二，要实现科技平台的系统集成。相较于目前科技赋能大多“单点式”地嵌入公共安全治理体系，面向“一件事”全链条安全治理的建设要求，需要通过技术端和管理端的有效整合形成适应公共安全“一盘棋”“全天候”的集成技术平台，通过科技体现“全链条”紧密耦合的准确内涵。第三，要保障科技赋能的开放包容。“一件事”全链条安全治理的实现离不开社会各方的积极参与，在科技赋能的过程中，要能够充分体现参与性和回应性并为各方提供相应的公共安全服务。
“高效办成一件事”凸显了以人民为中心的服务型政府建设新理念。在我国构建“大安全大应急”格局的历史进程中，“一件事”全链条安全治理的提出具有深刻的理论和现实意义。面向未来，“一件事”与“全链条”的有机融合能够为我国公共安全治理模式的创新转型提供坚实支撑。
